17 DE DICIEMBRE DE 2013
ARGUMENTOS EXPUESTOS EN FALLO DE MINISTRA BAREIRO DE MÓDICA
Contraloría puede ejercer su función constitucional
En la acción de inconstitucionalidad promovida por el ex gobernador de Paraguarí, Tomás Fidelino Rivas, contra los artículos 1, 2 y 3 de la Ley 2248/03, “Que modifica el artículo 30 de la Ley N° 879 Código de Organización Judicial”, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se expidió el pasado 7 de noviembre del año en curso. La ministra Gladys Bareiro de Módica emitió su fallo en disidencia al de los doctores Víctor Núñez y Miguel Oscar Bajac.
A continuación reproducimos los argumentos que fundamentaron la decisión de la doctora Bareiro.
La doctora Gladys Bareiro de Módica señala que el accionante, en líneas generales, refiere que la norma impugnada lesiona la jurisdicción y competencia del Poder Judicial al restar al Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, jurisdicción y competencia para el juzgamiento de las cuentas públicas, a más de privarle a su representada de la tutela jurisdiccional para el juzgamiento de sus rendiciones de cuentas, situación que le produce una manifiesta inseguridad jurídica a su parte.
Antes de iniciar el examen de la norma objeto de impugnación, la ministra consideró preciso determinar si con relación a la misma existe realmente agravio y consiguientemente sujeto a persona legitimada para presentar una “Acción de Inconstitucionalidad” y generar en consecuencia los efectos de la misma.
“En ese sentido sostengo que efectivamente no existe agravio, ya que lo que la norma ha generado en puridad es el cambio de la nomenclatura en el sujeto de control, es decir ha pasado de la instancia jurisdiccional del que emanaba una “Resolución” en una instancia administrativa de la que emana un “Dictamen”, siendo el objeto de análisis el mismo, y el efecto de lo resuelto por el órgano de control también, por lo que no existe motivo de agravio alguno por cuanto “el control de cuentas” sigue siendo objeto de estudio y la modificación del órgano no puede constituirse en una conculcación de norma constitucional, más aún teniendo en cuenta que el sistema jurídico no es estático, sino dinámico, y este tipo de cambios responde a tal concepto.
Sostiene que por otro lado es preciso, al iniciar el análisis de la cuestión sometida a estudio, remontarnos al antecedente inmediato e histórico en cuanto a la formulación contenida en la Constitución Nacional de 1967 en su artículo 203 que disponía: “El Tribunal de Cuentas será dividido en dos salas. La primera tendrá competencia exclusiva en los juicios contenciosos administrativos; la segunda, en el control de las cuentas de inversiones del Presupuesto General de la Nación, sobre cuya ejecución informará anualmente al Poder Ejecutivo y a la Cámara de Diputados. La ley podrá ampliar sus atribuciones".
El inconveniente que genera la determinación de las competencias deviene del significado que históricamente se ha otorgado al Tribunal de Cuentas, ya que la doctrina ha reconocido en este órgano supremo de fiscalización de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. La fiscalización de las cuentas se refiere al sometimiento de la actividad económica-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficacia y economía, a la ejecución de los ingresos y gastos públicos, al examen y aprobación de la cuenta general del Estado, a los contratos que superen determinada cuantía, a las variaciones patrimoniales, a los créditos extraordinarios, suplementarios, incorporaciones, ampliaciones, transferencias y demás modificaciones presupuestarias. Y ejerce esta función respecto de quienes deben rendir por recaudaciones, intervención, administración, custodia, manejo o utilización de bienes, causales o efectos públicos.
La nomenclatura que cada país adopta para esta función (Tribunal de Cuentas/Contraloría General de la República) no desnaturaliza el órgano, ni puede generar consecuencias más allá de las cuestiones semánticas. Sobre el punto, enfatizó la ministra que la Constitución Nacional de 1992 dispone en su Art. 265: “Se establece el Tribunal de Cuentas. La Ley determinará su composición y su competencia. La estructura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares”.
Siguiendo la secuencia legal, en cuanto al orden de prelación normativo, el Código de Organización Judicial Ley N° 879/81 en su Art. 30 dispone: “El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas integradas por lo menos de tres Miembros cada una. Compete a la primera entender en los juicios contencioso-administrativos en las condiciones establecidas por la ley en la materia, y a la segunda el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, conforme a lo dispuesto en la Constitución".
Efectivamente el Código de Organización Judicial era una extensión dispositiva de los mandatos de la norma fundamental del año 1967, y en consecuencia era lógico que dispusiera el contenido expuesto en el Art. 30, narrado precedentemente. Por otra parte, también resulta lógico que modificada la Constitución Nacional del año 1967 por la del año 1992, disponiendo ésta última lo dicho en cuanto al Art. 265, sea modificado el contenido y alcance normativo de lo dispuesto anteriormente por el Código de Organización Judicial.
Con la nueva norma reglamentaria del Art. 265 de la Constitución Nacional del año 1992 –hoy objeto de varias impugnaciones– se elimina como parte de la instancia jurisdiccional una materia de carácter eminentemente ejecutiva, y a su vez unifica el Tribunal de Cuentas, disponiendo la homogeneidad de la materia objeto del Tribunal de Cuentas, estableciendo que sólo serán competentes a los efectos de los juicios derivados en materia contencioso-administrativo.
"Sobre lo dicho, no encuentro fundamento alguno que desvirtúe la naturaleza normativa de algún apartado constitucional, por lo que considero que la presente Acción de Inconstitucionalidad debe ser rechazada", afirmó.
La ministra mencionó que el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, al que se le atribuye la competencia para el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, no cumple una función jurisdiccional sino de contralor del uso del dinero público (actividad de tipo administrativo). Por lo que mal podría aquel, en consecuencia, dictar o resolver por “sentencias definitivas” cuestiones administrativas sin que en el proceso de estudio de las “Cuentas” se evidencien elementos típicos, necesarios, legales y propios de un proceso jurisdiccional, como son el respeto al juicio previo, debido proceso, el derecho a la defensa, y otros, todas estas como garantías de rango constitucional.
Por lo expuesto, sostuvo que constitucionalmente es legal la unificación del Tribunal de Cuentas y sus salas, para entender con exclusividad y bajo una sola competencia los conflictos derivados en materia contencioso-administrativa.
Asimismo, manifestó que es la Contraloría General de la República el órgano competente y ejecutivo eficaz para resolver los conflictos derivados del control de las cuentas de inversión del Presupuesto de Gastos de la Nación y todo lo referente a la fiscalización, vigilancia, ejecución, liquidación presupuestaria, de cuentas y de bienes pertenecientes al Estado paraguayo, los departamentos y las municipalidades, en la forma determinada por la Constitución y la Ley (Arts. 281 al 284 de la C.N.).
En otro momento aclara que entre los deberes y atribuciones que la Constitución Nacional otorga al Contralor General de la República (Art. 283, incisos 2 y 3) se hallan expresos “el control de la ejecución y de la liquidación de los presupuestos de todas las reparticiones mencionadas en el inciso 1, como asimismo el examen de sus cuentas, fondos e inventarios”.
Esta disposición contenida en la Constitución Nacional parece confirmar la aparente duplicación de funciones entre el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, y la Contraloría General de la República. Sin embargo, se aclara que al sancionarse y promulgarse la Constitución Nacional del año 1992 se produjo de hecho la derogación tácita del Art. 30 del Código de Organización Judicial, en la parte que determinaba la competencia de la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas en materia de control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, ya que tal actividad era delegada de hecho a la Contraloría General de la República, con lo que la ley posterior N° 2248/2003 solo fue la consecuencia de la disposición constitucional expuesta.
Sigue expresando la resolución que, en definitiva, la Ley 2248/2003 da cumplimiento al mandato constitucional y dispone la competencia originaria, eficaz y real en materia de “Control de Cuentas”, derivando la actividad a la instancia administrativa competente y de esta manera subsana el vicio que consistía en someter a la instancia jurisdiccional una materia eminentemente administrativa, sobre todo en atención a que en realidad el control del gasto público consiste evidentemente en un análisis pormenorizado por parte de técnicos especialistas en el área específica como serían la inversión, gestión, uso del dinero público, etc., y no abogados, juristas, especializados en la ciencia del derecho que en puridad les compete resolver contiendas y no cuentas.
Por ello resulta lógico, constitucional y apropiado que se haya reencauzado, por Ley 2248/03, el control del gasto público a la instancia que corresponde, cual es el órgano administrativo, en este caso la Contraloría General de la República.
Por otro lado, y eventualmente, si de las investigaciones realizadas en la instancia administrativa, es decir, por la Contraloría General de la República, surgiere la sospecha o evidencia de mal manejo del dinero o bienes o cualquier otro tipo de hecho de naturaleza punitiva contra el patrimonio del Estado, es la Contraloría el órgano competente para comunicar e impulsar las denuncias ante la Fiscalía Penal a los efectos de la iniciación de las investigaciones correspondientes, eso si se trata de un hecho punible tipificado por la norma de fondo penal.
También puede suceder que los funcionarios o empleados públicos, objetos de investigación penal, por hechos denunciados por la Contraloría, sean sometidos a procesos de sumarios administrativos, para los cuales sí procedería la aplicación de los recursos administrativos ante el Tribunal de Cuentas competente.
En síntesis, con la nueva Ley N° 2248/2003 se reencauza el tratamiento de las “Cuentas Públicas” a la instancia Ejecutiva competente, y es esta la que con un estudio previo determinará, por dictamen favorable o no, la existencia o configuración de hechos punibles y la individualización de los sujetos administradores involucrados en tales hechos. Se deben comunicar los resultados obtenidos a la Fiscalía de Delitos Económicos, a los efectos de iniciar las investigaciones pertinentes y tomando como puntual inicial vinculante y determinante el informe emanado por la Contraloría General de la República.
En consecuencia, por todo lo expresado anteriormente, la doctora ministra Gladys Bareiro de Módica firma por el rechazo de la presente Acción de Inconstitucionalidad presentada por Tomás Fidelino Rivas.
La doctora Gladys Bareiro de Módica señala que el accionante, en líneas generales, refiere que la norma impugnada lesiona la jurisdicción y competencia del Poder Judicial al restar al Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, jurisdicción y competencia para el juzgamiento de las cuentas públicas, a más de privarle a su representada de la tutela jurisdiccional para el juzgamiento de sus rendiciones de cuentas, situación que le produce una manifiesta inseguridad jurídica a su parte.
Antes de iniciar el examen de la norma objeto de impugnación, la ministra consideró preciso determinar si con relación a la misma existe realmente agravio y consiguientemente sujeto a persona legitimada para presentar una “Acción de Inconstitucionalidad” y generar en consecuencia los efectos de la misma.
“En ese sentido sostengo que efectivamente no existe agravio, ya que lo que la norma ha generado en puridad es el cambio de la nomenclatura en el sujeto de control, es decir ha pasado de la instancia jurisdiccional del que emanaba una “Resolución” en una instancia administrativa de la que emana un “Dictamen”, siendo el objeto de análisis el mismo, y el efecto de lo resuelto por el órgano de control también, por lo que no existe motivo de agravio alguno por cuanto “el control de cuentas” sigue siendo objeto de estudio y la modificación del órgano no puede constituirse en una conculcación de norma constitucional, más aún teniendo en cuenta que el sistema jurídico no es estático, sino dinámico, y este tipo de cambios responde a tal concepto.
Sostiene que por otro lado es preciso, al iniciar el análisis de la cuestión sometida a estudio, remontarnos al antecedente inmediato e histórico en cuanto a la formulación contenida en la Constitución Nacional de 1967 en su artículo 203 que disponía: “El Tribunal de Cuentas será dividido en dos salas. La primera tendrá competencia exclusiva en los juicios contenciosos administrativos; la segunda, en el control de las cuentas de inversiones del Presupuesto General de la Nación, sobre cuya ejecución informará anualmente al Poder Ejecutivo y a la Cámara de Diputados. La ley podrá ampliar sus atribuciones".
El inconveniente que genera la determinación de las competencias deviene del significado que históricamente se ha otorgado al Tribunal de Cuentas, ya que la doctrina ha reconocido en este órgano supremo de fiscalización de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. La fiscalización de las cuentas se refiere al sometimiento de la actividad económica-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficacia y economía, a la ejecución de los ingresos y gastos públicos, al examen y aprobación de la cuenta general del Estado, a los contratos que superen determinada cuantía, a las variaciones patrimoniales, a los créditos extraordinarios, suplementarios, incorporaciones, ampliaciones, transferencias y demás modificaciones presupuestarias. Y ejerce esta función respecto de quienes deben rendir por recaudaciones, intervención, administración, custodia, manejo o utilización de bienes, causales o efectos públicos.
La nomenclatura que cada país adopta para esta función (Tribunal de Cuentas/Contraloría General de la República) no desnaturaliza el órgano, ni puede generar consecuencias más allá de las cuestiones semánticas. Sobre el punto, enfatizó la ministra que la Constitución Nacional de 1992 dispone en su Art. 265: “Se establece el Tribunal de Cuentas. La Ley determinará su composición y su competencia. La estructura y las funciones de las demás magistraturas judiciales y de organismos auxiliares”.
Siguiendo la secuencia legal, en cuanto al orden de prelación normativo, el Código de Organización Judicial Ley N° 879/81 en su Art. 30 dispone: “El Tribunal de Cuentas se compone de dos Salas integradas por lo menos de tres Miembros cada una. Compete a la primera entender en los juicios contencioso-administrativos en las condiciones establecidas por la ley en la materia, y a la segunda el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, conforme a lo dispuesto en la Constitución".
Efectivamente el Código de Organización Judicial era una extensión dispositiva de los mandatos de la norma fundamental del año 1967, y en consecuencia era lógico que dispusiera el contenido expuesto en el Art. 30, narrado precedentemente. Por otra parte, también resulta lógico que modificada la Constitución Nacional del año 1967 por la del año 1992, disponiendo ésta última lo dicho en cuanto al Art. 265, sea modificado el contenido y alcance normativo de lo dispuesto anteriormente por el Código de Organización Judicial.
Con la nueva norma reglamentaria del Art. 265 de la Constitución Nacional del año 1992 –hoy objeto de varias impugnaciones– se elimina como parte de la instancia jurisdiccional una materia de carácter eminentemente ejecutiva, y a su vez unifica el Tribunal de Cuentas, disponiendo la homogeneidad de la materia objeto del Tribunal de Cuentas, estableciendo que sólo serán competentes a los efectos de los juicios derivados en materia contencioso-administrativo.
"Sobre lo dicho, no encuentro fundamento alguno que desvirtúe la naturaleza normativa de algún apartado constitucional, por lo que considero que la presente Acción de Inconstitucionalidad debe ser rechazada", afirmó.
La ministra mencionó que el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, al que se le atribuye la competencia para el control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, no cumple una función jurisdiccional sino de contralor del uso del dinero público (actividad de tipo administrativo). Por lo que mal podría aquel, en consecuencia, dictar o resolver por “sentencias definitivas” cuestiones administrativas sin que en el proceso de estudio de las “Cuentas” se evidencien elementos típicos, necesarios, legales y propios de un proceso jurisdiccional, como son el respeto al juicio previo, debido proceso, el derecho a la defensa, y otros, todas estas como garantías de rango constitucional.
Por lo expuesto, sostuvo que constitucionalmente es legal la unificación del Tribunal de Cuentas y sus salas, para entender con exclusividad y bajo una sola competencia los conflictos derivados en materia contencioso-administrativa.
Asimismo, manifestó que es la Contraloría General de la República el órgano competente y ejecutivo eficaz para resolver los conflictos derivados del control de las cuentas de inversión del Presupuesto de Gastos de la Nación y todo lo referente a la fiscalización, vigilancia, ejecución, liquidación presupuestaria, de cuentas y de bienes pertenecientes al Estado paraguayo, los departamentos y las municipalidades, en la forma determinada por la Constitución y la Ley (Arts. 281 al 284 de la C.N.).
En otro momento aclara que entre los deberes y atribuciones que la Constitución Nacional otorga al Contralor General de la República (Art. 283, incisos 2 y 3) se hallan expresos “el control de la ejecución y de la liquidación de los presupuestos de todas las reparticiones mencionadas en el inciso 1, como asimismo el examen de sus cuentas, fondos e inventarios”.
Esta disposición contenida en la Constitución Nacional parece confirmar la aparente duplicación de funciones entre el Tribunal de Cuentas, Segunda Sala, y la Contraloría General de la República. Sin embargo, se aclara que al sancionarse y promulgarse la Constitución Nacional del año 1992 se produjo de hecho la derogación tácita del Art. 30 del Código de Organización Judicial, en la parte que determinaba la competencia de la Segunda Sala del Tribunal de Cuentas en materia de control de las cuentas de inversión del Presupuesto General de la Nación, ya que tal actividad era delegada de hecho a la Contraloría General de la República, con lo que la ley posterior N° 2248/2003 solo fue la consecuencia de la disposición constitucional expuesta.
Sigue expresando la resolución que, en definitiva, la Ley 2248/2003 da cumplimiento al mandato constitucional y dispone la competencia originaria, eficaz y real en materia de “Control de Cuentas”, derivando la actividad a la instancia administrativa competente y de esta manera subsana el vicio que consistía en someter a la instancia jurisdiccional una materia eminentemente administrativa, sobre todo en atención a que en realidad el control del gasto público consiste evidentemente en un análisis pormenorizado por parte de técnicos especialistas en el área específica como serían la inversión, gestión, uso del dinero público, etc., y no abogados, juristas, especializados en la ciencia del derecho que en puridad les compete resolver contiendas y no cuentas.
Por ello resulta lógico, constitucional y apropiado que se haya reencauzado, por Ley 2248/03, el control del gasto público a la instancia que corresponde, cual es el órgano administrativo, en este caso la Contraloría General de la República.
Por otro lado, y eventualmente, si de las investigaciones realizadas en la instancia administrativa, es decir, por la Contraloría General de la República, surgiere la sospecha o evidencia de mal manejo del dinero o bienes o cualquier otro tipo de hecho de naturaleza punitiva contra el patrimonio del Estado, es la Contraloría el órgano competente para comunicar e impulsar las denuncias ante la Fiscalía Penal a los efectos de la iniciación de las investigaciones correspondientes, eso si se trata de un hecho punible tipificado por la norma de fondo penal.
También puede suceder que los funcionarios o empleados públicos, objetos de investigación penal, por hechos denunciados por la Contraloría, sean sometidos a procesos de sumarios administrativos, para los cuales sí procedería la aplicación de los recursos administrativos ante el Tribunal de Cuentas competente.
En síntesis, con la nueva Ley N° 2248/2003 se reencauza el tratamiento de las “Cuentas Públicas” a la instancia Ejecutiva competente, y es esta la que con un estudio previo determinará, por dictamen favorable o no, la existencia o configuración de hechos punibles y la individualización de los sujetos administradores involucrados en tales hechos. Se deben comunicar los resultados obtenidos a la Fiscalía de Delitos Económicos, a los efectos de iniciar las investigaciones pertinentes y tomando como puntual inicial vinculante y determinante el informe emanado por la Contraloría General de la República.
En consecuencia, por todo lo expresado anteriormente, la doctora ministra Gladys Bareiro de Módica firma por el rechazo de la presente Acción de Inconstitucionalidad presentada por Tomás Fidelino Rivas.
