ACUERDO Y SENTENCIA Nº 1531.-
FECHA: 14.11.2013.-

1)    Se presentó ante la Corte el Dr. Carlos Fernández Gadea, entonces Presidente de la Corte Suprema de Justicia, por la representación que investía conforme a lo establecido en el artículo 6, inciso a) de la Ley Nº 609/1995, a promover acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 36 y 95 de la Ley Nº 1626/2000, DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.-

2)    La legitimación activa del entonces Presidente de la Corte Suprema de Justicia se encuentra plenamente acreditada con la Acordada Nº 150 de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 3 de febrero de 2000, cuyo artículo 1º dice: "Elegir y designar en calidad de Presidente de la misma al Excelentísimo Señor Ministro Prof. Dr. Carlos Fernández Gadea ". De acuerdo al artículo 9° de la Ley N° 609/1995, el Presidente y los Vicepresidentes de la Corte Suprema de Justicia duran un año en sus funciones a partir de su designación, realizadas en el mes de febrero de cada año (artículo 8° del mismo cuerpo legal). La presente acción fue promovida el 2 de febrero de 2001, es decir, antes de expirar su mandato legal como representante de la Institución tomando en cuenta la fecha de su designación.-

3)    En apretada síntesis el accionante alega que, “...Mediante la referida Ley Nº 1626/2000, se pretende subordinar al Poder Judicial al Poder Ejecutivo, ya que este sería el que designe a los funcionarios del Poder Judicial, lo cual atenta contra el principio de independencia y equilibrio de los Poderes del Estado, consagrado en el artículo 3° de la Constitución...; El artículo 36 de la Ley Nº 1626/2000 prevé que corresponde al Ministerio de Hacienda, dependiente del Poder Ejecutivo, elaborar su propuesta de presupuesto, previo dictamen de la Secretaría de la Función Pública, también dependiente del Poder Ejecutivo. Esto significará en la práctica que serían dependientes y subordinados del Poder Ejecutivo los que confeccionen conforme a sus intereses políticos el presupuesto del Poder Judicial, todo lo cual vulnera el artículo 259 de la Constitución...; Si se pusiera en vigencia la Ley Nº 1626, ello implica coartar su autarquía presupuestaria, y su derecho de elaborar su presupuesto, para que el mismo sea aprobado por el Congreso sin otro requisito. Si se incluyera a los funcionarios del Poder Judicial como dependientes de la Administración Central, el Poder Judicial ya no tendría la atribución de ejercer sobre los mismos la superintendencia, lo cual también es violatorio del inciso 1) del artículo 259 de la Constitución...; Como es inconstitucional la pretensión de someter al Poder Judicial, coartando su derecho a la independencia, autarquía presupuestaria y al poder de superintendencia que le otorga la propia Constitucional Nacional, también deviene inconstitucional el artículo 95 de la Ley Nº 1626/2000 en la parte que incorpora a un representante del Poder Judicial para integrar la Junta Consultiva de la Secretaría de la Función Pública. Además esta norma es inconstitucional porque pretende otorgar al Poder Judicial una función que no le compete constitucionalmente, y que conllevaría una intromisión en otros Poderes del Estado...”.-

4)    El artículo 1º de la Ley Nº 1626 establece: “Esta ley tiene por objeto regular la situación jurídica de los funcionarios y de los empleados públicos, el personal de confianza, el contratado y el auxiliar, que presten servicios en la Administración Central, en los entes descentralizados, los gobiernos departamentales y las municipalidades, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Banca Pública, los demás organismos y entidades del Estado. Las leyes especiales vigentes y las que se dicten para regular las relaciones laborales entre el personal de la administración central con los respectivos organismos y entidades del Estado se ajustarán a las disposiciones de esta ley aunque deban contemplar situaciones especiales. Entiéndase por administración central los organismos que componen el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, sus reparticiones y dependencias”.-

5)    La citada disposición legal no solo supedita al Poder Ejecutivo la administración de sus recursos financieros, sino también la relativa a sus recursos humanos, incluyéndolos a la Administración Central, de la cual el Poder Judicial no es parte, habida cuenta que al ser uno de los Poderes que Gobierna el Estado, por el imperio de la Ley Suprema posee independencia institucional, lo cual supone por una parte la independencia política, es decir, la autonomía del Poder Judicial, y por la otra, la independencia económica, esto es, la autarquía presupuestaria del Poder Judicial.-

6)    En efecto, la autarquía presupuestaria del Poder Judicial significa que el órgano representativo y supremo, la Corte Suprema de Justicia, se encuentra facultada en forma exclusiva y privativa para elaborar el presupuesto del Poder Judicial, y no solamente elaborarlo sino también ejecutarlo de acuerdo a aquél. Esta facultad también comprende la capacidad de administrar recursos humanos, entiéndase facultad para nombrar a los funcionarios del Poder Judicial, en su caso removerlos y además competencia para aplicar sanciones disciplinarias.-

7)    Un dogma del derecho político moderno se refiere al principio de la división de los poderes del Estado. Fue concebido, inicialmente por Aristóteles, en la antigüedad y perfeccionado más tarde por Montesquieu. La doctrina elaborada en torno a la idea básica de la división de los poderes respondió a la necesidad de arbitrar los medios conducentes a la desconcentración de las diversas funciones del Estado; era indispensable crear las condiciones necesarias para asegurar las libertades individuales mediante la atribución de facultades a un mismo órgano impidiendo que uno solo acumulara todas. Aristóteles concibió la idea de dividir esas funciones atribuyéndolas a personas capaces de ejercerlas a través de un sistema que permitiera el reciproco control entre los integrantes del poder público. La concepción Aristotélica favoreció el surgimiento del principio de división de los poderes, llamado a convertirse en el futuro en un elemento inseparablemente unido a la organización del Estado.-

8)    En la doctrina de Aristóteles, cada poder era independiente de los otros y no estaba permitida la idea de la intromisión de magistrados de una determinada función en la de los demás. En la concepción vigente en la antigüedad, especialmente a partir del nombrado filósofo, se distinguieron tres funciones: la que delibera, la que administra el Estado y, finalmente, la que juzga, que equivalen prácticamente a los poderes, que hoy día se conocen con los nombres de Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.-

9)    Durante la Revolución Francesa, la doctrina de la división de los Poderes del Estado cambió sustancialmente. Si bien no perdió su condición de dogma del derecho político, se le atribuyó un significado diferente en cuya virtud el Estado dejó de ser una unidad impenetrable constituida por tres compartimientos estancos. Coherentemente con la concepción original, durante la vigencia de la doctrina Aristotélica era completamente repudiada la posibilidad de intromisión de un Estado en el ámbito de jurisdicción correspondiente a otro. Ello habría constituido una grosera violación de uno de los principios fundamentales de la organización y funcionamiento del Estado.-

10)    Con Montesquieu fue abandonada la idea de la división absoluta de los Poderes del Estado. De esta manera, el Poder Legislativo dejó de ser el órgano exclusivo en el proceso de elaboración de las leyes, el Ejecutivo ya no tuvo competencia exclusiva para la realización de actos de carácter Administrativo y Judicial, por fin, ya no limitó su quehacer a la declaración de los derechos de las partes, mediante fallos emitidos en la sustanciación de las demandas judiciales.-

11)    En virtud de los cambios registrados en el proceso de evolución conceptual del principio analizado, la esfera de competencia de los llamados poderes del Estado se amplió sustancialmente. Al Poder Legislativo se le atribuyó aptitud legal para incursionar en la esfera de la administración mediante la realización de actos de carácter y contenido típicamente administrativos, como ser la designación de sus funcionarios. Y lo mismo cabe afirmar respecto del Poder Judicial que también tiene competencia para la designación de sus funcionarios, atribuirles tareas y, llegado el caso, destituirlos. De esta manera quedó abandonada la idea de la división absoluta de los Poderes del Estado, admitiéndose la posibilidad de que uno de ellos realizase actos que, en principio, habían sido asignados a uno de ellos en exclusividad. Hoy en día sigue vigente la idea básica de la división de los Poderes del Estado, pero no ya como la concibió Aristóteles. Para asegurar el satisfactorio cumplimiento de los fines de su institución, el principio de la división de los Poderes del Estado funciona como un sistema recíproco de control entre los funcionarios encargados de su ejercicio.-

12)    Por otra parte, es indispensable admitir que en el proceso de evolución de las ideas políticas, que constituyen un crisol en el que se las modifican sustancialmente, se ha incorporado y obtenido también el carácter de verdaderos dogmas del derecho político, algunos atributos inherentes a la naturaleza misma del Estado, concebido como organización jurídica de la Nación. Entre tales atributos figuran, por ejemplo, la autonomía del Estado y de sus diversas dependencias como resulta de la Constitución de 1992. Así el artículo 156 prescribe: “A los efectos de la estructuración política y administrativa del Estado, el territorio nacional se divide en departamentos, municipios y distritos, los cuales, dentro de los límites de esta Constitución y las leyes, gozan de autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de sus intereses, y de autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos”.­

13)    El artículo 3º de la Carta Magna dispone: “Del Poder Público. El pueblo ejerce el Poder Público por medio del sufragio. El Gobierno es ejercido por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de independencia, equilibrio, coordinación y recíproco control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público. La dictadura está fuera de la ley”.-

14)    Con esta norma constitucional, nuestro derecho positivo consagra la idea de la división de los poderes del Estado en el sentido y con el alcance que resultan de su actual configuración. En efecto, la organización y funcionamiento del Estado Paraguayo descansan en la atribución de las diversas funciones públicas a una variada gama de instituciones, cuyos titulares desarrollan sus deberes con sujeción a los principios generales consagrados por la Constitución.-

15)    La autonomía del Estado significa que éste se gobierna por sus propias leyes y no se halla sometido a ningún poder extranjero. Así pues, autonomía equivale a independencia, lo que no excluye que el sentido y alcance de dicha autonomía varíen de un lugar a otro. En su acepción actual, autónoma es toda comunidad capaz de gobernarse a sí misma mediante leyes dictadas por sus propias autoridades, elegidas de conformidad con las normas de su Constitución política. Ningún Poder puede ser superior al del Estado.-

16)    Pero este poder se diversifica según a qué funciones se refiere. El Poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial son autónomos en la respectiva esfera de su competencia, pero ello no excluye la posibilidad de reconocerse la validez normativa de disposiciones emitidas por un órgano distinto del específicamente designado. Así, los actos emanados del Legislativo no dejan de ser obligatorios porque versan sobre cuestiones vinculadas con las funciones asignadas, en principio, a otro órgano.-

17)    La Corte Suprema de Justicia, en el sentido indicado, tiene aptitud legal para realizar válidamente ciertos actos de carácter administrativo, como son aquellos en cuya virtud nombra a sus funcionarios y empleados, les asigna tareas que deben realizar y, si se da el caso, de destituirlos. Aunque básicamente corresponde al Poder Judicial intervenir y decidir en las cuestiones contenciosas, declarando los derechos de las partes, no quebranta el principio de la división de los poderes porque realiza actos de tal naturaleza porque las disposiciones Constitucionales, la Ley Nº 609/1995, Que organiza la Corte Suprema de Justicia, el Código de Organización Judicial y las Acordadas reglamentarias le autorizan a realizarlos.-

18)    La autarquía es otro de los elementos inseparablemente unidos a la actual organización del Estado. Limitadas estas consideraciones al Estado Paraguayo se tiene la norma del artículo 249 de la Ley Suprema mediante la cual se reconoce la autarquía del Poder Judicial a través del siguiente texto: “De la autarquía presupuestaria. El Poder Judicial goza de autonomía presupuestaria. En el Presupuesto General de la Nación se le asignará una cantidad no inferior al tres por ciento del presupuesto de la administración central. El presupuesto del Poder Judicial será aprobado por el Congreso, y la Contraloría General de la República verificará todos sus gastos e inversiones”.-

19)    La citada disposición constitucional ‒por una parte‒ es categórica al establecer la autonomía y autarquía del Poder Judicial, lo cual implica su independencia institucional (como órgano-institución, un poder en relación con otros poderes que ejercen diversas funciones del poder político) y funcional (como órgano-persona, entiéndase magistrados y funcionarios, designados de acuerdo a normas constitucionales y leyes especiales). Por otra parte, dicha norma al consagrar la autarquía presupuestaria al Poder Judicial dentro de un tres por ciento del Presupuesto de la Administración Central, es un requisito indispensable que no puede ser alterado por ninguno de los otros poderes. Y ello es así porque al decir que el Presupuesto del Poder Judicial será aprobado por el Congreso, dispone de un modo imperativo la obligación del Congreso de aprobarlo. En otras palabras, la única parte del Proyecto de Presupuesto General de la Nación que escapa a las objeciones del Poder Legislativo es la referencia al Poder Judicial, desde el momento que no se utilizan las expresiones “será sometido al Congreso” o “será considerado por el Congreso” (expresiones similares que sí son empleados en el artículo 216 de la Constitución), lo cual conlleva la idea de tratamiento y la discusión del proyecto. De ahí es que sostenemos, sin temor a equívocos, que las disposiciones contempladas en los Artículos 1º y 36 de la Ley 1626/00 devienen inconstitucionales por ser contrarias a las disposiciones legales de los Artículos 3, 248 y 249 de la Constitución.-

20)    Tomando en consideración dicho criterio en relación al caso en estudio, no cabe duda de que si los funcionarios y empleados judiciales fueran nombrados a través de la Secretaría de la Función Pública por la aplicación de la Ley Nº 1626/2000, éstos se sentirán “obligados a la persona responsable de su nombramiento”, es decir, psicológicamente se sentirán más obligados al Poder Ejecutivo, dado que aquella es un órgano directo de dicho Poder, por ende no podrán actuar con imparcialidad cuando “su empleador” es parte de un proceso, cuando que dicha actitud psicológica y moral es uno de los requisitos primordiales en el ejercicio de la función jurisdiccional. Consecuentemente, la disposición legal impugnada viola la independencia funcional de un Poder del Estado. En síntesis, el nombramiento, remoción, aplicación de sanciones disciplinarias, la concesión de permisos y vacaciones, sueldo y demás beneficios que correspondan a los funcionarios y empleados judiciales, es de competencia exclusiva del Poder Judicial por imperio de normas constitucionales, leyes especiales y acordadas que los rigen.-

21)    Ante tales premisas, debemos concluir que la creación de la Junta Consultiva de la Secretaría de la Función Pública, conformada por representantes de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial con la finalidad de asesorar al Secretario de la Función Pública (artículo 95), es violatoria del artículo 3º de la Ley Suprema, desde el momento que a través de una ley ‒de rango inferior a la Constitución‒ se conceden atribuciones y facultades extraordinarias a un órgano dependiente del Poder Ejecutivo, las que corresponden única y exclusivamente ‒en este caso particular‒ al Poder Judicial, cual es el nombramiento de sus funcionarios y empleados, en su caso destituirlos, así como el ejercicio de superintendencia sobre los demás órganos-personas que se encuentran bajo su potestad disciplinaria, situaciones fácticas se encuentran expresamente previstos en la Constitución y las leyes especiales y acordadas reglamentarias que los rige.-

22)    Es más, se pretende otorgar al Poder Judicial una función que constitucionalmente no es de su competencia, como sería la toma de decisión para la designación de funcionarios y empleados de órganos dependientes de otros Poderes del Estado, lo cual implicaría una intromisión de otros Poderes del Estado, por ende violatorio del artículo 3º de la Carta Magna.-

23)    En cuanto al mecanismo de “coordinación y recíproco control” a que hace referencia el artículo 3º de la Ley Suprema, cabe señalar que la misma establece las diversas funciones de control de los actos de los tres Poderes, que según la doctrina constitucional es llamada control interórganos, es decir, el control político que ejerce un Poder sobre los actos del otro Poder. Así por ejemplo, son funciones de control de los actos del Poder Ejecutivo: Por el Poder Judicial: a) acción de inconstitucionalidad (artículos 132, 259 y 260 inc. 1, 2); b) Juicios contencioso-administrativo (artículo 3, Ley 879/1981); c) Acción de amparo (artículo 134); d) Contienda de competencia (Artículo 259.9); e) Supervisión de los institutos de detención y reclusión (artículo 259.8). Por el Poder Legislativo: a) Tratamiento de proyectos enviados por el Poder Ejecutivo; b) Juicio Político (artículo 225); c) Aceptación o rechazo de renuncia del Presidente o Vicepresidente (artículo 202.16) etc. Etc.; Son funciones de control de los actos del Poder Judicial: Por el Poder Legislativo: a) Juicio Político a los Ministros de la Corte (artículo 225); b) Enjuiciamiento a los demás magistrados judiciales (artículo 253); c) Contraloría General de la República (artículo 249, 281, 283.1) etc.; por el Poder Ejecutivo: a) Indulto (artículo 238.10); b) Recibir memoria anual sobre las gestiones, el estado y las necesidades de la justicia (artículo 259. 2). Son funciones de control de los actos del Poder Legislativo: por el Poder Judicial: a) Acción de inconstitucionalidad (artículo 132); b) Acción de Amparo (excepto en el proceso de formación y sanción de la ley) (artículo 134), c) Declaración de incapacidad por la Corte Suprema de Justicia para la remoción de diputados y senadores (artículo 190); Por el Poder Ejecutivo: a) Veto de leyes (artículo 208.9).-

24)    Además de los controles inter órganos señalados verbigracia, no pueden estar contemplados otros mecanismos de control en una norma de rango inferior a la Constitución so pretexto de reglamentar el control del Poder Político previsto en el artículo 3º de la Ley Fundamental, como se pretende con la norma legal impugnada de inconstitucionalidad.-

25)    Por las consideraciones que anteceden, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia resolvió HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad de los artículos 1º, 36 y 95 de la Ley Nº 1626/2000, DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, en relación al Poder Judicial, de conformidad al artículo 555 del Código Procesal Civil.-