ACUERDO Y SENTENCIA Nº 680.-

FECHA: 28.12.2010.-

1.      UNILEVER DEL PARAGUAY S.A., MONTANA S.A. y ACONCAGUA S.A., plantearon ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD contra el Decreto Nº 3216 del 21.10.2009 dictado por el Poder Ejecutivo, por el cual se prohíbe el uso de Tripolifosfato de sodio en detersivos en todo el territorio nacional y se instruye al Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y a la Secretaría del Ambiente (SEAM), para ejercer los controles respectivos.-

2.      Los accionantes alegaron que, atendiendo a que importan y comercializan productos detersivos que tienen al Tripolifosfato de Sodio como componente, el Decreto dictado por el Poder Ejecutivo es contrario a normas constitucionales que consagran principios de legalidad en materia ambiental y tributaria, violando derechos inherentes a su libertad y afectando sus derechos económicos, a partir de la inobservancia del principio de independencia de Poderes del Estado. Afirmaron que el Poder Ejecutivo se extralimitó en sus facultades y atribuciones constitucionalmente establecidas, pues no se encontraba autorizado a prohibir el uso de una sustancia determinada en la producción de detergentes y mucho menos la importación o comercialización de los mismos dentro del territorio nacional, así como no tenía la potestad de establecer el pago de nuevos tributos por parte de los ciudadanos.-

3.      La Sala Constitucional analizó la acción planteada y detectó en ella, características similares en lo que respecta a la prohibición acerca del uso, importación y comercialización de detersivos con Tripolifosfato de Sodio, a dos acciones resueltas en el año 2009.-

4.      En el estudio de aquellos casos, se analizó una Resolución en el mismo sentido dispuesta por la Secretaría del Medio Ambiente, órgano del Poder Ejecutivo (SEAM), y se consideró en tal oportunidad que ni el Poder Ejecutivo ni sus órganos tenía competencia para dictar medidas que sobrepasasen aquellas que el ordenamiento jurídico positivo dispusieran, consecuentemente, se resolvió atendiendo al principio de legalidad en materia ambiental establecido en la Constitución Nacional (artículo 8), el cual dicta que únicamente la ley podrá dictar prohibiciones en relación a aquellas actividades y/o elementos susceptibles de ocasionar algún tipo de alteración al medio ambiente. Teniendo en cuenta el equivalente y constante parecer del Ministerio Público, además de las violaciones al principio de Supremacía de la Constitución Nacional y al de los derechos económicos de libre concurrencia; en ambos juicios se hizo lugar a las acciones, declarando la inaplicabilidad de la Resolución de la SEAM en cuestión, en relación a los accionantes.-

5.      En el caso particular del Decreto, éste consideraba que el Estado debía prohibir aquellas actividades o comercialización de productos que dañaren el medio ambiente, debiendo en tal sentido velar por la calidad de los productos químicos, farmacéuticos y aquellos que alteraren o degradaren el medio ambiente.-

6.      Es por ello que la interpretación constitucional realizada por la Sala en el marco de su exclusivo control de constitucionalidad, debía hallar coherencia y, en su caso, armonizar las normas constitucionales en materia ambiental y las normas constitucionales que regulan las atribuciones del Presidente de la República. Adelantamos ya que el Principio Republicano de División de Poderes es uno de los parámetros indicadores para tal argumentación constitucional, desde que uno de los puntos principales del planteamiento de los accionantes versa sobre la extralimitación del Poder Ejecutivo en sus atribuciones.-

7.      El artículo 8 de la Constitución establece una reserva legal en materia ambiental, específicamente en lo relativo a prohibiciones. Así, no parece coherente pretender que las atribuciones constitucionales del titular del Poder Ejecutivo le facultan a determinar una cuestión reservada a la ley, como es el caso de una prohibición del tipo que establece el decreto impugnado de inconstitucional.-

8.      El artículo 238 de la Carta Magna, que desarrolla las atribuciones del Presidente de la República, advierte que la participación del Presidente de la República en el proceso legislativo está limitado a la promulgación, publicación de las leyes sancionadas en el Congreso Nacional, así como el veto parcial o total a aquellas; y, en cuanto el origen formal en sí, es de destacarse la facultad de proponer al Poder Legislativo proyectos de ley. No obstante, si bien el Poder Ejecutivo tiene poder normativo en cuanto dispone mediante actos administrativos, éstos no adquieren la jerarquía de leyes formales y tampoco pueden disponer en contradicción a ellas ni ampliar el espectro reglamentario otorgado por las mismas.-

9.      Por tanto, se concluye que, conforme dispone la Constitución, el Poder Ejecutivo no tiene dentro de su competencia el dictar leyes, por lo que escapa de sus atribuciones el disponer una prohibición como la aquí estudiada, la cual requiere el carácter de ley para tener validez.-

10.   Es deber del Estado preocuparse y limitar aquellas actividades o comercialización de productos que dañen el medio ambiente. Sin embargo, esta misión nace a través de otro Poder del Estado, el cual es el Poder Legislativo, que perfecciona tal labor al establecer mediante las leyes aquellas premisas con las cuales los órganos ejecutivos del estado deben llevar a cabo sus actuaciones en pos del cumplimiento de la leyes por parte de los ciudadanos.-

11.   En el caso sometido a estudio, resulta evidente que el Poder Ejecutivo extendió la prohibición en virtud de un Decreto, en contraposición a lo prescripto por el artículo 8 de la Constitución. En consecuencia, de conformidad a los conceptos previamente esgrimidos, el Decreto Nº 3216 del 21.10.2009 dictado por el Poder Ejecutivo no se ajusta a los principios de supremacía de la Constitución (artículo 137) y legalidad ambiental (artículo 8), lesionando los derechos económicos de las firmas recurrentes que consagran la libertad de concurrencia (artículo 107) y la libre circulación de productos (artículo 108).-

12.   La reflexión expuesta permite únicamente concluir que la prohibición decretada por el Poder Ejecutivo es violatoria de las normas constitucionales y en consecuencia, de los derechos que en razón de ellas tienen los accionantes.-

13.   En cuanto se refiere a la cuestión tributaria alegada también como inconstitucional por la parte promotora de la acción, igualmente, corresponde el siguiente análisis acerca del tema, viendo primeramente que: El Poder Ejecutivo a través del decreto impugnado dispuso la obligatoriedad de inspección de los productos a ser importados por parte del MSPBS y la SEAM y el pago de aranceles por ello a favor de tales instituciones. La primera cuestión recae en analizar si el pago del arancel exigido puede ser incluido dentro de la categoría de tributos. En ese aspecto, es invariable la definición otorgada en doctrina a los tributos, como la prestación pecuniaria forzosa y coercitiva, impuesta unilateralmente y exigida por la administración pública como consecuencia de la realización del hecho imponible al que la ley vincula la obligación de contribuir. Luego, los tributos se clasifican en tasas, impuestos y contribuciones especiales.-

14.   La naturaleza del impuesto dicta que el mismo se caracteriza por no requerir una contraprestación directa o determinada por parte de la Administración y se calcula la alícuota debida sobre el valor de la base imponible. En segundo lugar, la tasa es un tributo cuyo hecho imponible consiste en la utilización o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto tributario obligado, sin que estos servicios o actividades sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados.-

15.   Ahora bien, los servicios de inspección y verificación establecidos por el Decreto Nº 3216 hacen a la imposición de un servicio no requerido por los sujetos obligados a recibirlo y a la vez, exige a modo de contraprestación, la percepción de sumas estimadas en proporción al valor de las mercaderías, es decir, están dadas no por el costo del servicio en sí, sino por un porcentaje del valor real de los productos en cuestión, instituyendo así un pago obligatorio encuadrado dentro de la categoría de los tributos, poseyendo características tanto de un impuesto como de una tasa.-

16.   Atendiendo a esta circunstancia, cabe igualmente analizar y juzgar si corresponde la creación de tributos por parte del Poder Ejecutivo, tal como es el caso producido por el Decreto impugnado. En ese aspecto, debe destacarse los artículos 44 y 179 de la Constitución. Resulta necesario manifestar que al igual que en lo que a la cuestión ambiental analizada respecta, la Constitución dispone que los hechos susceptibles de generar una obligación de tributar para los ciudadanos se originen en la Ley, quien es la que en su potestad y competencia determina de manera exclusiva la creación, modificación o supresión de tributos y la materia imponible. Toda disposición en contrario, además de ser violatoria de la garantía constitucional dispuesta en el artículo 44 de la Carta Magna, trastornaría el régimen vigente, alterando nuestro ordenamiento jurídico sin tener la facultad para ello.-

17.   Es por demás claro que el Poder Ejecutivo no crea leyes mediante sus decretos, ni las disposiciones en éstos expuestas pueden superar o ser contrarias a las leyes, entonces, al dictar el Decreto Nº 3216, el Poder Ejecutivo se arrogó facultades que son exclusivas del Poder Legislativo, como lo es la facultad de prohibir la importación y comercialización de productos por su supuesta incidencia en el ambiente y la de de crear tributos, transgrediendo el Principio Republicano de la división de poderes, consagrado por el artículo 3 de la Constitución, y particularmente de la máxima que finaliza el citado artículo ninguno de estos Poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna individual o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público.-